Ни сберечь, ни приумножить: как Нацфонд стали использовать не по назначению
Деньги в нём не накапливаются, а тратятся
В Нацфонде РК перестали работать стабилизационная и сберегательная компоненты, считают аналитики Halyk Finance. Напомним, в соответствии с законодательством Нацфонд выполняет две функции. Он защищает государственный бюджет от волатильности цен на мировом сырьевом рынке и сберегает финансовые ресурсы государства для будущих поколений.
Стабилизационная функция обеспечивается при высоких сырьевых ценах. Избыточные доходы, полученные от налогов на разработку запасов нефти и газа (кроме зачисляемых в местный бюджет), отправляются в Нацфонд и вкладываются в зарубежные финансовые активы во избежание излишнего фискального импульса и следующих за ним перегрева экономики и роста инфляции. Такое использование фонда называется контрцикличным бюджетным правилом. При низких ценах на сырье активы возвращаются в финансовый оборот – конвертируются и направляются в виде трансфертов в бюджет. Таким образом, идет поддержка бюджетных расходов и роста экономики в момент провисания экспортных поступлений.
Табор уходит в коучинг? Сколько казахстанцы тратят на информационный бизнес
Что такое информационный бизнес и почему он стал популярен в Казахстане →
По мнению Halyk Finance, в последние годы правительство перешло от контрцикличной к процикличной политике. Средства Нацфонда используются и в период высоких сырьевых цен. Тем самым Нацфонд не исполняет стабилизационную функцию, после чего перестает надлежащим образом работать и сберегательная компонента – деньги не накапливаются, а тратятся. Статистика показывает, что размер трансфертов в последние годы заметно вырос. В 2018 году в бюджет было направлено 2,6 трлн тенге, в 2023-м – 4 трлн. Как отмечается в годовом отчете Нацбанка за 2022 год, трансферты из Нацфонда продолжают оставаться высокими и сохраняют процикличный характер.
Правительство уже делало попытку сократить изъятия. В середине 2010-х годов было объявлено о планах консолидации бюджетных расходов для снижения трансфертов. Но с тех пор наблюдается их увеличение в целях бюджетного стимулирования. Номинальные ненефтяные доходы республиканского бюджета хоть и растут, но остаются низкими по отношению к номинальному ВВП. Дефицит ненефтяных доходов покрывается сверхдоходами нефтяного сектора при высоких ценах на нефть. В 2022 и в 2023 годах «нефтянка» справилась с этой задачей, но в долгосрочной перспективе нефтяные поступления не могут оставаться надежным источником финансирования бюджета без накопительного механизма Нацфонда ввиду высокой волатильности цен.
Помимо нефтяных поступлений, размер трансфертов зависит от аппетитов правительства по расходованию бюджетных средств. Расходы растут, а доходы падают, увеличивая дефицит. Контраст между ожиданиями и реальностью в поступлении доходов можно наблюдать по тому, как меняется плановый и уточненный размеры трансфертов. Отклонение планового размера в сторону увеличения стало нормой с 2019 года и позволяет судить о качестве планирования расходной и доходной частей бюджета. В 2023-м дефицит составил 2,7% к ВВП. В 2024-м дефицит прогнозируется в размере 2,6% к ВВП со снижением к 2026 году до 2,3%. В абсолютных значениях из Нацфонда в бюджет должно быть переведено 3,6 трлн тенге, тогда как в 2023-м сумма составила 4 трлн тенге.
Снижение размера трансферта не изменило его структуру. Трансферты из Нацфонда делятся на гарантируемый и целевой. Последний используют для финансирования социально значимых и стратегически важных инфраструктурных проектов национального масштаба. В 2023 и 2024 годах целевой трансферт занял 45% совокупного, что говорит о повышенной роли нефтяных средств в выполнении социальных обязательств государства.
С 2024 года активы Нацфонда начинают использовать для новой социальной функции. В январе были сделаны отчисления в пользу граждан, не достигших 18 лет, – программа «Нацфонд – детям». Целевые средства будут пополняться ежегодно за счет 50% от усредненного инвестиционного дохода Нацфонда за 18 лет. В связи с этим сберегательная функция становится приоритетной для сохранения активов Нацфонда для будущих поколений.
Копить или копать
Исходя из практики щедрых изъятий из Нацфонда приоритет сбережения над тратами находится под вопросом. В Halyk Finance указывают на изменение в конце 2022 года правил по использованию средств Нацфонда для финансирования экономики. Был изменен постулат, в соответствии с которым средства из Нацфонда должны поступать в экономику исключительно через республиканский бюджет в рамках стандартных бюджетных процедур и только с одобрения и контроля со стороны парламента. Новые правила разрешили Нацфонду без согласования с парламентом напрямую покупать бумаги государственных компаний. Изменения позволили Нацфонду купить облигации «Самрук-Казына» по низким нерыночным ставкам, а также акции «КазМунайГаза» по заниженной стоимости. Как отмечают в Halyk Finance, подобная практика – негативная тенденция в бюджетной политике государства и не что иное, как внебюджетное финансирование экономики деньгами Нацфонда, что полностью противоречит его стабилизационной функции.
Покупка в конце 2023-го акций КМГ на 1,3 трлн тенге из средств Нацфонда фактически увеличила целевой транш и вызвала негативный резонанс на финансовом рынке. Покупателем выступил Минфин, после чего «Самрук-Казына» получил проданный правительству пакет в доверительное управление. Как отмечают в Halyk Finance, такое необычное пополнение бюджета вскрывает проблему с качеством бюджетного планирования, которое способствовало созданию сложившейся ситуации. «Избыточные расходы госбюджета в 2023 году при завышенных планах по налоговым доходам привели к напряженному состоянию госфинансов и побудили госорганы срочно изыскивать средства для пополнения доходной части бюджета», – констатируют в Halyk Finance.
Судя по всему, решение проблемы качества бюджетного планирования откладывается. На первый план выходит задача наполнения доходной части бюджета, учитывая его социальную направленность. Правительство предлагает расширить схему финансирования республиканского бюджета посредством покупки акций «КазМунайГаза» за счет средств Нацфонда, включив в цепочку покупателей Нацбанк.
В Halyk Finance, помимо проблемы надлежащего использования бюджетного правила, видят проблему и в фундаментальной плоскости. В сентябре 2022-го указом была утверждена «Концепция управления государственными финансами до 2030 года» (далее – Концепция). И на сегодня в Казахстане существует два ключевых законодательных документа, которые регулируют бюджетную политику в стране, – Бюджетный кодекс и Концепция. По мнению аналитиков Halyk Finance, практика, когда регулирование бюджетной политики разделено между двумя ключевыми документами, вызывает серьезные вопросы. Кодекс утверждается как парламентом, так и президентом, а Концепция – только главой государства. «По нашему мнению, текущая организация бюджетного законодательства (наличие отдельной Концепции) создает значительный конфликт интересов и непозволительно снижает роль парламента в бюджетной системе», – отмечают в Halyk Finance. В компании поясняют, что конфликт интересов, возникающий из-за Концепции, заключается в том, что президент является частью исполнительной власти и регулярно инициирует рост бюджетных и внебюджетных государственных расходов для экономического и социального развития страны.
В Halyk Finance поясняют, что, согласно международной практике, среднесрочные планы по параметрам бюджета и Нацфонда должны включаться в отдельный документ, определяющий среднесрочную бюджетную стратегию для страны. В данной стратегии среднесрочные планы должны устанавливаться в соответствии с макроэкономическими прогнозами, а также в строгом соответствии с бюджетными правилами, описанными в Бюджетном кодексе. Затем на основании среднесрочной стратегии утверждается детальный государственный бюджет на следующий год. И, наконец, в соответствии с лучшей мировой практикой среднесрочная бюджетная стратегия обязательно должна быть утверждена парламентом, что входит в прямое противоречие с Концепцией, в которой есть очень важные элементы бюджетной стратегии и которая утверждается только президентом страны.
Шок и трепет
Независимый экономист Айдархан Кусаинов раскритиковал последние инициативы по Нацфонду. В комментариях Forbes Kazakhstan собеседник высказал убеждение, что задачей Нацфонда должна быть исключительно накопительная функция, а стабилизировать экономику его средствами – очень плохая идея. «Большая и опасная иллюзия говорить, что у нас есть богатства и давайте их тратить. Тем самым извращается весь смысл Нацфонда. Я понимаю, что этой идее противостоять очень трудно. Но именно не пользоваться наследством, а стараться самому зарабатывать – только таким образом можно развиваться. И те 15 лет потерянного времени, о котором говорит и президент, когда мы растем по 3% в год, случились в том числе потому, что мы брали деньги из Нацфонда», – считает Кусаинов.
На вопрос, где изыскивать средства на развитие, собеседник заметил, что вопрос не в том, где брать деньги. Правильный вопрос, по его мнению, – «как их заработать и где хранить». «Мы вытаскиваем деньги из Нацфонда, потому что очевидно, что экономика не работает, и надо честно себе в этом признаться. Следует прийти к экономической политике, при которой производство начнет развиваться, а бизнес – зарабатывать», – говорит Кусаинов. По его мнению, нужно убрать из экономики деньги Нацфонда, тогда условно доллар станет стоить 1000 тенге, рубль – 10 тенге. Автоматически цены на российские и китайские товары, на другой импорт увеличатся в два раза. Населению будет очень больно. «Но, когда у вас в два раза подорожает импорт, то сразу начнут открываться местные производства и появится возможность зарабатывать, – полагает собеседник. – Сейчас же используют деньги Нацфонда, доллар стоит 450 тенге, и за счет нефтяных денег удешевляют импорт. О каком развитии отечественного производства может идти речь?»
Кусаинов признает, что отказ от поддержки курса нефтяными деньгами приведет к шоковой терапии, но считает это неизбежным для решения накопившихся проблем. «В 2015 году мы два раза «девальнули» тенге. Сейчас эффективный обменный курс находится на уровне сентября 2015 года. В 2020 году был шанс отвязаться от импорта, когда доллар дошел до 500 тенге. Но его задавили до 430. Надо было воспользоваться ситуацией и убрать трансферты из Нацфонда, раз доллар вырос по независящим от нас причинам. В 2022-м была вторая возможность. Мы бы уже два года жили с долларом по 500 и выше и адаптировались бы», – заявляет собеседник. Он отмечает, что за последние шесть лет было три ситуации, когда курс ситуативно вырос, но монетарные власти отказались их принять. «Удавливая курс обратно, мы убиваем собственную промышленность, и перекосы только увеличиваются», – резюмирует эксперт.
Подписывайтесь на нашу страницу в Facebook
